我国现代工业体系具有门类齐全的发展优势，目前迫切需要系统思维推进产业链式发展，推动产业从“有”到“强”。“链长制”是立足于我国庞大的国内市场需求和丰富多元的产业体系，充分发挥我国集中力量办大事的制度优势，由地方政府发起和实施的一项产业政策创新制度，是打好产业基础高级化、产业链现代化攻坚战的一把“金钥匙”。目前，湖南、浙江、江西、广西、辽宁、河南、河北、吉林、黑龙江、云南和广东等地在全省（区）推行“链长制”；深圳、南京、苏州、合肥和武汉等重要城市实施了“链长制”；北京经开区和重庆高新区等也加入到“链长制”实践队伍。当然，在“链长制”诸多优点和经验可供借鉴的同时，也尚存一些风险，有待防范和化解。

一、“链长制”是现有产业政策的集成创新

为了推动经济高质量发展，各级地方领导挂帅担任产业链“链长”，着力提高产业链稳定性和竞争力。“链长制”是汇集了现有政策的多方面精髓，并结合新形势新情况实施的创新机制。

（一）发挥“链长”的资源统筹优势，系统推进产业“链式”发展

当前，我国已经建立了世界上门类最齐全的制造业基础，解决了产业发展“有没有”的问题。产业发展实现向“好不好”的转变，需要系统思维推进产业链式发展。“链长制”以领导挂帅的方式—省长、市长和县长担任“链长”，成为整个政策体系的牵头人，统筹产业链式发展的全面工作，避免了以往产业政策“多、杂、乱”等问题，易于形成政策合力。同时，“链长”牵头系统攻关产业链循环的堵点、短板和弱项，有利于打破产业发展中的地区保护、部门垄断和技术限制，也有利于培育具有国际竞争力的“链主”企业，由此强化产业链的风险应对能力。

（二）瞄准产业发展重点，推动产业结构优化升级

“链长制”延续了以往产业政策的导向性作用，明确了各级政府优先支持的产业，包括其优势产业、新兴产业和未来产业，成为优化产业结构的重要抓手。比如，江西重点支持14个产业，既包括有色金属和现代家具等优势产业，也涵盖虚拟现实和生物医药等新兴产业；山东聚焦装备制造领域的10个重点产业，并细分出35条产业链作为主攻方向；河南的“链长制”主要服务于培育十大新兴产业；其他部分地区还将数字经济、平台经济和生命健康等未来产业作为“链长制”实施对象。

（三）实施“一链一策一方案”，提高产业政策的精准度

面对日益复杂多变的国际形势，国内产业链的安全稳定日益重要，产业链的发展短板和薄弱环节成为我国产业政策的关键着力点。当然，这些短板和弱项有明显的产业链差异性，需要“对症出方”，提高政策的精准度。“链长制”采取挂图作战的方式，实施“一链一图、一链一制、一链一策”。通过实地调研，吸收产业一线管理人员的实践经验，系统掌握产业链重点企业、重要平台、关键共性技术和制约瓶颈等全方位的信息，基于产业链图、技术路线图、应用领域图和区域分布图等，精准部署招商引资、项目建设、人才引进、技术创新等重大事项。

（四）注重补齐科技创新短板，强化产业创新发展能力

当前，核心技术“卡脖子”问题严重威胁着我国产业链安全，原创性和引领性技术竞争力不强成为我国产业链高级化和现代化的“拦路虎”。因此，提高产业科技创新能力，补齐产业链核心技术短板是我国产业政策的核心内容，是迫在眉睫的任务。“链长制”普遍将科技创新作为“稳链、固链、强链”的重要手段。比如，浙江提出构建产业链共性技术支持平台；广东和河北将核心技术自主可控作为发展目标；江西、河南和吉林等地则将突破关键共性技术当作其重要发力点；江苏注重将基础创新的最新消息直达产业分工的末梢神经。

（五）构建产业生态圈，提升区域产业链在全球价值链的地位

产业内部联动和产业链深度融合是产业发展的重要趋势。“链长制”的突出特色是把焦点放在产业发展的链式组织上，向产业链“微笑曲线”两端延伸业务，进入并占据中高附加值环节，练好产业链健康长效发展的内功，涉及供应链、信息链、采购链、服务链、人才链、资金链等多个链条。比如，黑龙江提出“以链为基础组建产业协会，建立产学研协同创新机制，推动产业链、供应链、创新链和资金链等多链融合”；武汉的链长制要求“强化产业、创新、人才、资金、政策、招商‘六链统筹’”，优化提升产业生态。

（六）打造产业链集群，抢抓新一轮全球产业布局调整的新机遇

美国战略管理学家迈克尔·尤金·波特（Michael Eugene Porter）认为，产业集群可以提高企业、区域和国家的竞争力，产业集群的普遍存在是产业发达国家的重要特征。后疫情时代全球产业分工将兼顾安全和效率，全球产业链、供应链和价值链面临优化重构，“以有为政府和有效市场”相结合的方式打造产业链集群，有利于统筹好产业水平分工和垂直整合的关系，是抓住新一轮全球产业布局调整的重要举措。“链长制”结合了现有产业园区和开发区政策，并以此为重要施政平台，积极开展工作。比如，河南和浙江版“链长制”方案以重点园区为试点，而长沙在各个省级以上园区设立了22个产业链推进办公室。

（七）建立多元化、专业性人才队伍，汇集众人之智

“链长制”充分发挥了各方面专业人才的叠加效应，吸纳了政策制定、组织协调、项目实施、评估督导和技术研究等领域人才的智慧，打造专业化产业链服务队伍，提升政府的产业链服务水平。比如，福建莆田从全市各领域博士、硕士人才中筛选出30多名清华、北大等名校毕业的领导干部，担纲10个重点产业政策研究小组的牵头人；湖南长沙市从园区相关负责人、业务骨干和各市直部门、区县（市）选派优秀干部88人组成产业链推进团队。“链长制”还依托高校研究院、重点企业和专家智库等力量，根据产业链实际情况组建专家咨询团队，如浙江每个产业链服务团均包括11人组成的专家组。

（八）强化责任担当，创新政策推进落实机制

“一分部署，九分落实”，建立健全责任机制是政策落实的基础。“链长制”除要求主要地方领导担任“链长”之外，还建构了“政策制定—实施—监管—评估—政策反馈—修改完善”全流程治理机制。同时，每条重点产业链都有对口单位，成立工作专班，由其负责确定产业链发展方向、目标任务和实施方案，并明确了有关单位和个人的职责，再配以严格的定期汇报和考核机制。比如，河南要求省政府每月召开工作例会，听取重点事项、重点园区、重点企业、重点项目清单落实情况汇报，每半年开展一次产业链工作情况评估；江西南昌将产业链链长制工作推进情况纳入全市高质量发展目标管理考核体系。

二、实施“链长制”需要规避三方面风险

“链长制”与其他产业政策实践类似，也存在不足之处，在推行过程要尽可能避免其风险和短板，将其负面影响降至最低。

（一）协调好产业链集群化、区域经济一体化和国际产业链合作的关系，避免产业发展走向自我封闭

“链长制”通过政府力量引导产业链上下游企业在有效的配套半径内聚集，形成相对完整、基于本地一体化的产业链，打造区域性产业链集群，实现规模经济、范围经济。但是，任何产业链的循环都应该是开放的，链条上的企业会在更大范围内选择合作伙伴，而集群内部的企业也会将产品和服务辐射至其他区域，跨区域和跨国的产业合作必不可少。因此，在实施“链长制”的过程中，要避免出现过分追求做全“本土链条”，更不能搞各地区的小循环，要打造开放型产业链集群，将推动企业跨区域和跨国合作作为重点。

（二）统筹好国家产业发展全局和地方产业发展需求的关系，避免出现新的地方保护主义

当前，“链长制”实施的最高层级为省级政府，部分地区已经下沉至县级单位或是重点产业园区。“链长”无论是基于个人利益还是限于职权实施的空间范围，主要是基于所管辖行政区域来谋划产业链发展，在局部地区展开“建链、延链、补链、强链”等工作，因此很容易造成地方保护主义抬头的风险，也极有可能出现地方产业链与国家产业链重复建设或矛盾冲突的现象，还可能导致结构性产能过剩。更甚者，为了培育本地化“链主”企业和争抢产业链高附加值环节，一些地方政府会长期采取保护措施，仅仅维护“潜力”企业的短期利益，导致其丧失提高核心业务竞争力的动力。这将造成全国产业发展偏差，严重损害国家利益，需要科学决策杜绝风险。

（三）正确处理政府与市场的关系，避免步入“全能政府”的陷阱

在“链长制”的实施过程中，处理好政府与市场关系，是判断政策好坏和是否可持续的根本性依据。“链长制”的优势在于地方主要领导担任“链长”，可以整合协调多方资源，并且有专业的执行和咨询服务队伍参与，极大地降低了政策制定和实施的各类成本。但需要注意到，这也容易造成政府在产业链发展方面“无所不能”的错觉，从而掉入“全能政府”的陷阱。特别是在政绩“诱惑”下，“链长”或一线执行人员很可能急于求成，容易采取“指令”“决定”“管制”等手段直接干预微观主体生产经营活动，组织公共资源帮扶“潜力”企业，导致再现新的歧视性政策，破坏营商环境。

三、推动“链长制”行稳致远的六点建议

面对经济高质量发展和构建新发展格局的要求，我国产业政策亟待转型调整，其中，“链长制”是转型创新的新开端。为了提高“链长制”的影响力和生命力，提出如下建议。

（一）加强全国层面的产业链“链长制”规范指导

结合既有实践情况和理论研究成果，提炼出国家“链长制”政策体系的基本原则和重点任务等，明确哪些产业领域作为重点实施“链长制”的领域，制定全国“链长制”实施流程和方案，明确各级单位和参与主体的职责范围，规范各级政府的行为，完善“链长”权力监督和约束机制，建立政策实施纠偏机制。加强政策实施的全国统筹，着重推动沿海、内陆、沿边地区产业合作，更好挖掘全国产业发展的空间潜力，避免重复建设和恶性竞争。

（二）绘制重点产业的全国和全球产业链图谱

由重点产业的主管部门牵头，依托国家高端智库和相关研究机构，结合重点企业的行业实践经验和地方政府的既有图谱资源，加强实地调查研究，尽快摸清家底和找准方位，绘制出全球和全国产业链现状图、发展路线图和区域分布图，以及梳理出“链主”企业、关键环节企业和“潜力”企业等目录。定期组织更新全国和全球产业链图谱，跟踪评估全国“链长制”实施情况和相关问题，及时出台应对措施。

（三）制定全国层面的重点产业链“稳链、固链、强链”的行动指南

依托全国和全球产业链图谱等资料，结合政府、企业和智库专家等力量，找出我国重点产业链发展的短板和弱项，制定推动产业链“稳链、固链、强链”的行动指南，争取在全国层面进行产业链强基，实现“一链一策一方案”，并根据我国产业发展情况逐年更新该行动指南。

（四）建立“链长制”新型科技创新体系，加快推动产业链创新合作

进一步发挥“链长制”的制度优势，引导企业、高校及科研院所加强创新合作，组建创新联合体。结合全国“链长制”实施情况，优化布局国家重大科技创新平台，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。以跨区域产业链合作为契机，加强区域创新资源交流与整合，集中优势力量解决制约产业发展的“卡脖子”技术难题。

（五）做好全国“链长制”实施经验交流工作

建立全国“链长制”实施交流平台，定期召开经验交流会和学术研讨会，加强“链长制”的理论研究和实践积累。逐年组织挖掘全国“链长制”典型案例，做好经验总结、学习和推广，发挥成功案例的引领示范带动作用。收集整理具有警示效应的案例，反映真实问题，以便使各地区警戒。

（六）加强产业链服务人才队伍建设

选拔一批实施“链长制”政策的领导干部，建议向有一线产业管理经验和相应专业背景的人才倾斜。同时，搭建产业链服务人才锻炼平台，有计划地安排优秀人才到基层、企业和项目一线等岗位上进行实地锻炼。定期组织产业链服务培训，加强专业知识学习，全面提高业务水平。此外，应树立正确的政绩观，建立科学的“链长制”绩效考核制度。

（作者为中国宏观经济研究院、国家发展和改革委员会综合运输研究所副研究员李名良）